中央對特首普選的兩個原則 - 李飛

中央對特首普選的兩個原則 - 李飛 香港經濟日報 2013年11月23日 星期六

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撰文:李飛 全國人大常委會副秘書長／基本法委員會主任

欄名:政改之爭特首選

（編按：全國人大常委會副秘書長兼基本法委員會主任李飛，昨早在出席政府高官座談會上發言，強調行政長官必須愛國愛港，與中央對抗的人不能擔任行政長官。下文為其講話節錄。）

怎麼認識香港基本法關於香港特區行政長官普選的規定

香港基本法第45條規定，「香港特別行政區行政長官在當地通過選舉或協商產生，由中央人民政府任命。」「行政長官產生辦法根據香港特別行政區的實際情況和循序漸進的原則而規定，最終達至由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名後普選產生的目標。」

當然，在行政長官普選安排框架中，還存在許多細節問題。比如說，怎麼規定提名委員會提名的民主程序、提名多少候選人、全港選民一人一票的選舉採用甚麼具體方式等，這些都有待香港社會開展廣泛討論，凝聚共識。

四界別組選委會 廣泛代表性

但總體上看，基本法規定的行政長官普選安排是公平合理的，與世界各國、各地區的普選沒有實質性的差別。行政長官普選時，其候選人要由一個有廣泛代表性的提名委員會按民主程序提名，這是香港基本法規定的行政長官普選制度的一個重要特色。

過去幾年，尤其是今年初以來，香港社會圍繞行政長官普選問題的討論，主要焦點也在行政長官候選人提名制度上。從目前的情況看，落實基本法規定的行政長官候選人提名制度，主要涉及三個法律問題：

一是怎麼理解香港基本法關於「有廣泛代表性的提名委員會」的規定，即提名委員會應當怎麼產生和組成。

2007年12月29日全國人大常委會有關決定規定，提名委員會可參照香港基本法附件一有關選舉委員會的現行規定組成。這一規定考慮到選舉委員會的實踐情況和當時香港社會多數意見，在法律上是有充分依據的。

從香港基本法的規定及相關法律文件看，「廣泛代表性」一詞是有確定含義的。與香港基本法同時通過的《全國人民代表大會關於香港特別行政區第一屆政府和立法會產生辦法的決定》第三條規定，香港特區第一屆政府推選委員會由香港永久性居民組成，必須具有廣泛代表性，並具體規定推選委員會共400人，由四個界別、每個界別各佔25%組成。

現行香港基本法附件一規定行政長官由一個具有廣泛代表性的選舉委員會選出，並具體規定選舉委員會共1,200人，由四個界別、每個界別各300人組成（2010年之前是800人，四個界別、每個界別各200人）。由此可見，上述規定提到的「廣泛代表性」體現為推選委員會和選舉委員會由工商界等四個界別、每個界別同等比例的成員組成。

同一部法律中的同一個用詞，除非法律另有規定或根據上下文具有其他含義，應當作出同一理解。按照這一法律解釋規則，香港基本法第45條規定的「廣泛代表性」一詞，應當與附件一和全國人大有關決定規定的「廣泛代表性」一詞具有同樣的含義，這個提名委員會應當由工商、金融界，專業界，勞工、社會服務、宗教等界，立法會議員、區域組織代表、香港地區全國人大代表、香港地區全國政協委員的代表等四個界別組成。

特首候選人 須由提委會提名

從香港基本法起草過程看，曾經出現許多行政長官產生辦法的方案，逐步形成兩個主要方案，一個是由選舉委員會選舉產生，一個是由一人一票直接選舉產生。香港基本法第45條和附件一的規定，是這兩種方案妥協的結果。這個妥協是雙層的，第一層妥協是，香港特區成立後頭十年行政長官由選舉委員會選舉產生，此後如有需要，可以修改行政長官產生辦法，最終達至普選；第二層妥協是，行政長官實行普選時，將選舉委員會變為提名委員會，負責行政長官候選人的提名。因此，行政長官普選時，候選人要由提名委員會提名，是基本法起草過程中香港社會的共識，從立法原意上講，提名委員會和選舉委員會的組成原則是相同的。

二是怎麼理解香港基本法關於「提名委員會按民主程序提名」的規定，即提名委員會提名的性質和程式。對於「提名委員會按民主程序提名」的規定，從法律角度可以從三個層次加以分析理解：

提委會所有成員 須具同等權利

第一，「提名委員會」這個概念，清楚表明這是一個機構，行政長官候選人提名權屬於這個機構。提名委員會提名行政長官候選人，在性質上是一種機構提名。

第二，由於提名委員會是一個機構，其履行提名行政長官候選人的職責需要「按民主程序」。至於這個「民主程序」是甚麼，需要在制定行政長官普選辦法時加以規定。

第三，怎麼規定提名行政長官候選人的「民主程序」，從法律的角度來講，這種民主程序應當符合三項要求：

一、提名委員會所有成員在參與提名時具有同等的權利；

二、所有符合法定資格的人都可以向提名委員會爭取提名；

三、提名結果必須反映提名委員會的集體意志。

符合這三項要求的「民主程序」可以有不同的實現方式。過去幾年，香港社會已經提出了一些意見和建議，比如，有的意見建議「民主程序」分為兩個步驟：一是由若干提名委員會委員提出行政長官候選人的推薦人選，二是在獲得推薦的人選中以適當方式提名產生行政長官候選人。這方面需要香港社會深入加以討論，凝聚共識。

香港社會在討論行政長官普選問題時，經常與目前的行政長官候選人提名和選舉方式進行比較。通過上述分析，我們可以看出兩者有很大不同：

第一，現在的選舉委員會及其組成人員具有提名和選舉雙重職能，提名和選出行政長官都在一個委員會中完成。而將來的提名委員會只具有行政長官候選人的提名職能，至於選舉職能則交給了全港合資格選民；

第二，現在行政長官候選人的提名權是賦予選舉委員會委員的，在法律上規定為「不少於150名的選舉委員可聯合提名行政長官候選人。每名委員只可提出一名候選人。」而行政長官普選時，候選人的提名權是賦予提名委員會的，法律上規定為「提名委員會按民主程序提名」；

第三，目前的選舉委員會作為選舉機構，其履行選舉行政長官人選職責的民主程序，在基本法附件一中作了明確規定。而將來的提名委員會作為提名機構，在履行職責時要「按民主程序」提名，但基本法中沒有對這個民主程序作出具體規定。需要指出的是，將來提名委員會提名行政長官候選人的行為和目前的選舉委員會選舉行政長官人選的行為，可以肯定會有很大不同，因為在普選情況下，決定誰能當選行政長官的權力在選民手中，提名委員會的提名行為必然深受到選民投票取向的影響。

候選人數目有限制 保選舉莊嚴

三是怎麼確定行政長官候選人數目。行政長官普選時，提名委員會應提名多少名行政長官候選人，是制定行政長官普選制度時必須明確的一個問題。前面講到，提名委員會是一個機構，這個機構作出提名決定時，必須明確要提名多少正式候選人。規定候選人數目不屬於不合理限制，根據香港實際情況，規定適當的候選人數目，在確保行政長官選舉成為真正有競爭的選舉的同時，可以避免候選人過多帶來的選舉程式複雜、選舉成本高昂問題，有利於選舉在莊嚴、有序的情況下順利進行。

怎麼認識行政長官必須由愛國愛港人士擔任的基本要求

前面講的是香港基本法關於行政長官普選的基本安排，從這些安排看，同世界各國、各地區實行的普選沒有本質的差別。同時也要看到，香港行政長官普選有一個特殊的地方，這就是香港是中國的一個地方行政區域，直轄於中央人民政府，行政長官必須由中央人民政府任命，對中央人民政府和香港特區負責。這決定了行政長官必須由愛國愛港人士擔任，換句話說，與中央對抗的人不能擔任行政長官。

有人講，這是一個政治要求，我的看法是，你要這樣講也可以。行政長官是一個政治機構、政治職位，對擔任這個職位的人有政治要求，是理所當然的，沒有甚麼可以質疑的地方。我在這裏想強調的是，如果沒有這一條要求，「一國兩制」的安排就行不通，基本法的許多規定就行不通。從法律角度來講，堅持行政長官必須由愛國愛港人士擔任，是「一國兩制」方針政策和香港基本法現行規定的要求。

為甚麼這樣講？這需要深入地了解基本法的規定。根據基本法的規定，香港特區實行高度自治，相比其他地方政府，香港特區得到中央的更大授權，因此，中央須保留行政長官的實質任命權。

特首必須愛國愛港 基本要求

此外，行政長官作為香港特區首長和特區政府首長，是香港特區的重要政治機構，也是中央與香港特區關係的樞紐。「一國兩制」和香港基本法的全面貫徹落實，要依靠廣大香港居民，依靠特區政權機關依法履行職責，這當中，行政長官具有不可替代的重要作用。比如說，基本法第12條規定，香港特區是中國的一個地方行政區域，直轄於中央人民政府；第43條規定，行政長官要對中央人民政府和香港特別行政區負責；第48條規定，行政長官負責執行基本法，執行中央政府就基本法規定的有關事務發出的指令，代表香港特區政府處理中央授權的對外事務和其他事務等。

基本法這方面規定還很多，我就不一一列舉了。要落實這些規定，必然要求行政長官是愛國愛港人士，而不能是與中央對抗的人。一個不愛國愛港的人、一個與中央對抗的人，怎麼對中央政府負責？怎麼執行中央依法發出的指令？這樣的人擔任行政長官，基本法的這些規定就會成為一紙空文。

再比如，按基本法第45條的規定，行政長官要由中央政府任命，這種任命是實質性的。如果普選時，香港不是選出一個愛國愛港的行政長官人選，中央政府怎麼任命他擔任行政長官？怎麼向他交托高度自治的權力？沒有任何一個國家的中央政府會允許一個不愛國的人、與自己對抗的人、要推翻自己的人擔任地方首長。如果做出這樣的任命，怎麼向全國人民交代？如果不任命，又會在香港造成甚麼樣的震盪？這些都是現實問題。

2017普選特首立場 堅定不移

因此，如果沒有行政長官必須由愛國愛港人士擔任的這個要求，基本法關於行政長官必須由中央政府任命的規定，在實際執行中會遇到難於克服的問題。行政長官最終要由普選產生是基本法的規定之一，正確貫徹落實這一條規定，必須綜合考慮基本法其他條文的實施問題，必須確保基本法規定的各項制度的有效落實，以維護國家主權、安全和發展利益，保持香港長期繁榮穩定，而所有這一切，都有賴於堅持行政長官必須由愛國愛港人士擔任的基本要求。

綜合我前面所講的，一方面，將來普選時不可能排除符合法定資格的人參選，另一方面，不愛國愛港、與中央對抗的人不能擔任行政長官，這是行政長官普選時必須解決的主要難題。現在要落實普選，就必須找出一個切實能夠解決問題的答案。香港基本法規定行政長官最終要由普選產生，就是相信香港社會能夠找出一個辦法，確保普選產生的行政長官能夠符合愛國愛港要求，對此中央充滿信心。

最後，我想用今年年初以來中央領導人和有關部門負責人再三重申的「三個堅定不移」來結束今天的講話：中央對2017年行政長官實行普選的立場是堅定不移的，行政長官普選辦法必須符合香港基本法的規定和全國人大常委會決定的立場是堅定不移的，行政長官必須由愛國愛港的人擔任的立場是堅定不移的，讓我們共同努力，做出無愧於時代、無愧於700萬香港居民期盼的貢獻！

撰文:李飛 全國人大常委會副秘書長／基本法委員會主任





梁班子硬碰硬 政改諮詢大忌 - 王慧麟 香港經濟日報 2013年11月23日 星期六


撰文:王慧麟 倫敦大學亞非研究學院／法律系哲學博士


這兩個星期，有兩件事令人困擾。

第一，盡管立法會泛民提出利用特權法調查免費電視發牌的議案，在建制派聯手之下不獲通過，但政府的反應仍然相當強硬，面對不斷要求進一步披露資料的呼聲，政府仍重複老調，甚至指顧問公司在批評的時候要看「原文」、「上文下理」等，態度依舊，即使比喻不倫不類（如把行會比作陪審員，自貶身價與立法會議員比較民望等），仍老神在在，大有你有你反對，我有我態度之感覺。

硬着頭皮「落區」 為交成績表

第二，因為屢受「醜聞」攻擊而在港大民望一直處於「負數」的發展局局長陳茂波，過去一周去了新界東北「落區」。面對反對聲音，他願意「落區」見市民，這股勇氣應該予以肯定。但他在落區期間，面對反對聲音，流露的是，你叫來，我已經落來聽意見，但意見接受，不遷不拆恕難從命，這個態度與特首之強硬態度相似。從另一個角度講，他態度老實，不轉彎抹角，直截了當say no，總好過上屆政府文過飾非，迴避問題。但是，這是代表他態度老實，還是他冥頑不靈，不聽意見呢？假如他不是說廣東話，外界差一點還以為香港已經倒退回殖民地年代，一個英國鬼佬說了算的年代！

陳局長硬着頭皮「落區」可以理解。1月就是特首交出一年治港成績表的日子。在此之前，所有在今年1月應承過的政策，是時候出來交代了，否則下年1月便沒有政績可寫。

發牌風波中央背書 助長硬碰

大家可曾記得，今年6月的時候，政府說過，新政府一年內在十個政策範疇取得96項成績，更自詡不會自滿。不過，根據港大民調，支持梁振英出任特首的比率就由6月的32.6%跌至現在的22%，跌至與董建華2005年下台之前3個月的支持度相若。假如現政府的施政成績斐然，沒有理由半年來特首的評分及民望一直下滑。

一或民調機構的調查方法出現偏差，一或是這半年來政府施政「自滿」了，交不出成績，一或政府半年來受到泛民掣肘、外部勢力干預，令政府施政受阻。但姑勿論原因是甚麼，下年1月若交不出真正的政績，若其支持比率跌至與董建華下台前相若的話，政府的管治危機只會有增無減。

至於為何「落區」時，局長擺出強硬姿態回應反對聲音，顯示政府已經決定不去疏理民情，敢於「硬碰硬」（所謂「據理力爭」），而且敢於向反對派說不。在免費電視發牌事件上可見，即使無論政府的理由如何離奇古怪，難以服眾，只要在立法會上有足夠之建制派支持的話，這些政策一樣在「不能衝擊特區政府施政」的理由下，獲得背書。這樣其實給了政府很好的「支持」：即是說，無論政策如何低劣，只要觸及這條底綫，建制派議員必定全力奧援。

西環有了「逢梁必撑、逢民必反」的戰略思維，局長強硬多一點又何妨？說白了，在新界東北規劃方面，很多都是涉及行政政策的草擬、實施及落實，反對聲音頂多只能在立法會的委員會內吵一吵，更多的反對方法只能訴諸司法覆核而已。而按政府的規劃流程，即使下年政府推出新界東北的規劃，到落實時已可能是十年八載後的事，再加上可能出現的司法覆核，拖多兩至三年後也未可料。

對局長而言，這可是十多年後的事，反正能否真正落實，已是下兩屆政府要處理的問題。現在擺出強勢，既配合現屆政府的「強硬」作風，亦迎合現時的中國政治大氣候，可以說是必贏的短期政治操作。

李飛為「交朋友」 當局勿誤事

政府敢於「硬碰硬」，表面是強勢，實際上是虛弱及焦急。一月是施政報告交功課的日子。這可是現政府能否「翻身」的決戰時刻。如果沒有亮麗的政績，現屆政府連任機會大打折扣。於是，為了應對1月的死綫，政府惟有更着急及努力地四處奔走，不斷交出甚麼「報告」或政策建議（如人口政策、金融發展及環保政策），為求項目有進展，未有理順反對聲音，硬着頭皮也要推出（連美容業界都要上街），以至硬碰硬（如新界東北發展）。

這種操作是對消除對立，解決社會紛爭有利，還是不利呢？這種短期行為對齊心推動民生發展是利，還是不利呢？當插針公屋也有建制聲音提出強烈反彈的時候，不樂觀居多。硬碰硬不利營造社會祥和氣氛，不利處理社會各項問題。李飛今次來港的目的是重申北京立場，以及交朋結友營造理性討論的氣氛。假如政府以硬碰硬態度推出政改諮詢的話，只會更不利推動討論及凝聚多數意見。


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