三中土改 - 巴曙松

地方債風險大 土改不改不行 - 巴曙松 香港經濟日報 2013年11月22日 星期五

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土地改革是中國啟動經濟轉型、推動新型城鎮化，開啟新一輪制度紅利的中心環節和關鍵挑戰。

建設統一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用的基石之一，即是建立城鄉統一的建設用地市場，最終實現農村集體經營性用地與國有土地同等入市、同權同價。

城市土地供給 政府壟斷徵收

土地改革為何勢在必行？中國的現行土地制度在世界上是最為獨特、最為複雜的制度。這套體系的核心內容可以概括為三點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。

第一，所謂二元分割是指城市和農村是完全分離的，採取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬於國有，地方政府享有建設用地的處置權、出讓權和收益權。農村土地則是農民集體擁有農地農用時的土地使用權、收益權和轉讓權，但是在農地轉為非農用時，農民的土地權利在獲得原用途的若干倍數補償後即告喪失。

第二，所謂政府壟斷，是指城市土地市場的供給，是由地方政府通過徵收農地而獨家壟斷。並依據不同的土地使用用途，採取不同的土地出讓方式，主要形式有三種：⑴經營性用地是實行「招拍掛」（即招標、拍賣、掛牌）的形式入市；⑵政府以公共目的使用的土地通過「劃撥」的形式入市；⑶工業用地在2004年之前是以「協議」的形式出讓，2004年之後名義上是採取「招拍掛」的形式出讓，但事實上還基本是根據成本價格出讓。

城鄉二元分割 矛盾衝突深

第三，所謂非市場化配置是指耕地佔用實行審批制度，為確保糧食安全，中國實施了最嚴格的耕地保護制度，通過計劃手段保護18億畝耕地紅綫。建設用地的供給則實施嚴格的指標控制，即按照土地利用總規劃（規劃期為15年）、城市總體規劃（規劃期為10年）、城市新增建設用地規劃（規劃期為1年），確定土地供應和利用計劃，並嚴格按照計劃徵收、儲備土地，最終通過不同方式實現土地的供應出讓。

由於中國土地所有權和產權制度的二元分離，這使得中國的土地市場也是分離的。農用地市場和城市建設用地市場是完全不同兩個概念。農地的市場是只限於農地農用的市場，而農地轉非農用地則受到所有制的管制，必須要經過政府徵收，農地不能自然變成建設用地。

這種城鄉二元分割格局是中國土地制度的核心癥結，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國經濟轉型和實現人口城鎮化的突出矛盾，這集中表現在三個方面：

工業地效率低 浪費宜居地

第一是城中村的法外不集約利用。中國城鄉結合部地區的土地是當前土地使用效率最為低下，但面臨法律衝突最為劇烈的地段。在現有的徵地擴張的發展模式中，政府更傾向於徵用價格相對便宜的耕地，所保留下來的就是宅基地和集體建設用地中用於企業經營的土地，所以在城市外延式擴張的過程中，就在城市內部形成了相當大比例的農村集體建設用地，形成了城鄉結合部。

按目前的制度安排，城市土地是國有的，農村土地屬於集體所有，但是在城鄉結合部地區的廣大土地，是在城市範圍內，而又屬於集體所有。這些土地按照憲法規定，應該收回國有，但政府又拿不出那麼多錢來徵地。據統計，在全國大小不同的城市中，擁有將近5萬個城中村，有2.6億人全部住在農村宅基地和農村集體建設用地上蓋的小產權房屋。

第二是工業用地的利用效率低下。目前，中國城市中工業用地佔比過高，既未實現集約利用，又擠佔城市宜居空間。工礦倉儲用地佔建設用地供應的比重多年連續超過40%。城市內部工業用地佔比也過高，一般在20%以上，有些甚至超過30%，遠遠高於國外15%的水平。

第三是過度依賴土地財政所帶來的金融風險。中國地方政府進行的城市建設的融資是依靠於土地抵押和政府信用。在2013至2015年間，是政府土地抵押貸款的還款高峰期，土地出讓金的收入甚至成為了地方政府償債的資金來源，宏觀經濟波動所造成的低價下降和購地減少，會造成政府償債能力的迅速降低。

因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國現行的土地制度的可持續性已經變弱，處於不改不行的地步，需要在改革上給予優先的考慮和安排。有關十八屆三中土改思路及影響，下回再談。

（作者亦是商務部經貿政策委員會委員、目前在哥倫比亞擔任高級訪問學者）


系列名:十八屆三中土改趨勢與影響系列之一

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